Reconfigurar Europa: ¿Cuál es el alcance y la forma de hacerlo?

La oportunidad se presenta para que la Unión Europea pueda fortalecer su defensa a un nivel que responda adecuadamente a los riesgos y amenazas emergentes debido a la invasión de Ucrania por la Federación Rusa, así como a la aparente desconexión de Estados Unidos en la defensa de Europa. La disponibilidad de recursos para implementar esto parece tener soluciones económicas desde el inicio, aunque el diseño de un plan de rearme eficiente a largo plazo es crucial para la seguridad europea.

A nivel nacional, los Estados miembros deben adaptarse al influjo europeo, del cual su Libro Blanco marca líneas de acción. Sin embargo, es necesario que asuman, especialmente en el caso de España, la disuasión de las amenazas en su entorno geoestratégico regional.

El General André Beaufre señalaba, en relación al criterio de desarme tras un periodo de hostilidades: «En estos momentos de calma, la sabiduría radica en proteger la arquitectura general de la defensa, incluso al reducir su tamaño, para así aligerar las cargas sin comprometer su valor global».

Esto implica, evidentemente, tener una percepción clara de la amenaza potencial que enfrenta un país, ya que este factor será determinante en la dimensión de su defensa. Tanto el desarme, al que aludía el famoso General, como el rearme requieren una identificación precisa de los riesgos y amenazas que la nueva estructura de defensa debe abordar, asumiendo, además, las lecciones aprendidas en los conflictos que impulsan este rearme, sin olvidar que la defensa es un instrumento de soberanía que debe ser garantizado siempre.

¿Existió un desarme por debajo del tamaño crítico?

Sin duda, desde los Acuerdos de París de 1991, que significaron la disolución de la Unión Soviética y el fin del Pacto de Varsovia, Occidente optó por desarmarse. No solo se redujo la defensa militar, sino también otras estructuras nacionales esenciales para la defensa civil, como las relacionadas con la movilización de recursos, especialmente personal. Posteriormente, muchas Fuerzas Armadas occidentales eliminaron o suspendieron el servicio militar obligatorio, dando paso a la profesionalización de sus ejércitos, lo que naturalmente redujo su tamaño, un hecho comprensible tras el final de hostilidades o tensiones internacionales, pero con ciertos límites.

En general, el desarme no solo fue militar, sino también intelectual. Desde entonces, la ONU ha impulsado operaciones de apoyo pacífico y humanitario, muchas veces encomendadas a Organizaciones de Defensa Colectiva, como la OTAN y la UE, que llevaron a cabo diversas operaciones «low power», muy conocidas en Europa como misiones Petersberg, por su origen en la ciudad alemana.

Como consecuencia, se desplazó la preparación y organización de las unidades militares hacia misiones que no involucraban el Artículo 5º, lo que conllevó a renunciar a la capacitación necesaria para operaciones de combate de alta intensidad. Se cerraron escuelas emblemáticas donde se enseñaba a ganar guerras, cuya esencia era «la voluntad de vencer», y se desactivaron las Grandes Unidades (GU) División y Cuerpo de Ejército, fundamentales para la batalla convencional. Los arsenales necesarios se descuidaron, sin acumular los recursos imprescindibles, no solo de munición, sino de todos los suministros requeridos para días de combate, que computaban el nivel de cada GU y los exigidos a nivel nacional por la OTAN, que rara vez se cumplían, siendo mucho más elevados y costosos; evidentemente, estos recursos fueron destinados a otros usos.

Se ignoró terminología clave, como referirse al adversario como «enemigo», que casi desapareció del ámbito político-militar y, por tanto, específicamente en las Fuerzas Armadas (FAS). Incluso en algunos países, sus directivas de defensa no definían en qué debían defenderse, creando una ambigüedad considerable, incluso tras las acciones hostiles de la Federación Rusa en Europa.

Los líderes y sus asesores militares estaban convencidos de que nunca volverían a ocurrir eventos tan graves como los que caracterizaron la Guerra Fría, que justificaran mantener arsenales y Grandes Unidades en un alto grado de preparación y disponibilidad. La Brigada, la más pequeña de las GU, pasó a ser considerada «fundamental», mientras que la División y el Cuerpo de Ejército quedaron desprovistos de medios, con sus cuarteles generales subdotados. La movilización, no solo de recursos, sino también del componente moral y de motivación para la defensa nacional, fue desmantelada en general, y claramente en España, cuya Ley impulsora data de 1968 y nunca se ha renovado, aunque sus principios generales siguen siendo válidos.

En algunos casos, se produjeron dimisiones de los Jefes de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), como ocurrió en Francia con el entonces CEMA francés (Chef d’Etat Major des Armées), General Pierre de Villiers, quien presentó su renuncia al Presidente Macron «por no poder garantizar la defensa de Francia con los recursos que le estaban asignados».

Desarmar se fundamentaba en la premisa de no descender por debajo de un «tamaño crítico» que comprometiera la defensa nacional y colectiva, esta última asegurada por Estados Unidos, no solo en su dimensión nuclear, sino también en su potencia de combate convencional en Europa y en las fuerzas expedicionarias definidas en planes de contingencia.

Es muy posible que ese nivel crítico haya sido superado y que los beneficios del estado de bienestar hayan valido la pena, pues nunca se había conocido, en el ámbito social, un continente que haya alcanzado los niveles que hoy ostenta Europa, incluso por encima de Estados Unidos en este aspecto. Quizás esa sea una de las razones que exigen un incremento del gasto actual en la Defensa Europea.

En cualquier caso, el derecho a la defensa ha quedado relegado en la conciencia de los ciudadanos, distantes de sus riesgos y amenazas, y las instituciones militares tampoco han logrado rescatarles de estos sentimientos, alineados con las dinámicas de poder.

Armarse con fundamentos objetivos y subjetivos

Armarse sin considerar realidades objetivas y subjetivas carece de sentido, además, cada país enfrenta dificultades específicas en sus relaciones exteriores y defensa. ¿Quién podría haber anticipado que Dinamarca, una nación integrada en la OTAN con todas sus Fuerzas Armadas dedicadas a la organización, se preocuparía por un conflicto con Estados Unidos sobre Groenlandia, o que Canadá tendría que salvaguardar su soberanía ante la interferencia estadounidense? Se trata de tiempos nuevos que exigen soluciones innovadoras.

Finlandia y los Estados bálticos son conscientes de lo que significa la ocupación rusa. Los fineses recuerdan la usurpación del 20% de su territorio por la entonces Unión Soviética, tras resistir cabalmente la invasión rusa; los suecos, por su parte, han alterado su tradicional neutralidad para no «amenazar» a un Moscú expansivo, lo que implicó, incluso, una gran interferencia soviética en su movimiento pacifista; y Suiza ha desarrollado un dispositivo de defensa, costoso, para proteger su estatus soberano como nación neutral, entre otros ejemplos.

Una condición clave para definir la magnitud de la defensa de un Estado, que incluye tanto su Defensa Militar como su Defensa Civil—dos componentes esencialmente integrativos del esfuerzo nacional—es la propia definición y creación de su capacidad disuasoria. Este aspecto es innegociable, sobre todo cuando los Estados presentan escenarios de litigios en solitario que deben ser considerados para lograr la necesaria Seguridad Nacional, que no siempre se abordará en sus demandas hacia la defensa colectiva.

Las condiciones objetivas de un proceso de rearme, aunque a menudo se le aplique el eufemismo de aplicarlo a la seguridad y no a la defensa—aunque resulta un enfoque imposible y fácilmente perceptible en la OTAN—normalmente están relacionadas con el ambiente de tensión internacional durante el período analizado, la evolución de los riesgos y amenazas que debe afrontar el sistema de defensa, así como la dinámica externa relacionada con la pertenencia a bloques y alianzas. Las obligaciones de uniformidad que la interdependente economía estatal genera, en el caso de España, en el marco de la Unión Europea (UE) y la OTAN, juegan un papel crucial.

Es evidente que ni la OTAN ni la Unión Europea son organizaciones supranacionales en temas de defensa, y que las decisiones se toman por consenso, donde un solo país puede vetar la decisión colectiva de sus aliados. La UE posee un estatus mixto, ya que en ciertas áreas existe supranacionalidad, como en justicia, agricultura, cuestiones sociales y medioambientales, economía, etc., pero no así en defensa, un campo que, aunque hasta hace poco estaba limitado, ha cobrado impulso ante las necesidades provocadas por la guerra en Ucrania. La creación de un Comisario de Defensa y Espacio, la existencia de la Agencia Europea de Defensa, y el establecimiento de un Fondo Europeo de Defensa son pasos significativos en un contexto de riesgos comunes, pero actualmente resultan insuficientes. El rearme no solo es impulsado por la OTAN (hasta un 5% según lo declarado recientemente por el Secretario de Estado estadounidense Marco Rubio), sino también por la Unión Europea (hasta un 3,5%). En estas circunstancias, las responsabilidades de las organizaciones internacionales que se mantiene como aliados, exigen su cumplimiento.

Las condiciones subjetivas se enfocan exclusivamente en el país que se considera, siendo el resultado de una percepción propia sobre el «tamaño de su defensa», en relación con múltiples factores endógenos. El tamaño de la defensa en cuestión puede interpretarse de diversas maneras, y lo más probable es que su determinación se considere con todas ellas, de acuerdo a la proporción adecuada según lo evaluado por aquellos que tienen competencias informadas de decisión al respecto.

El marco temporal de esta necesidad urgente de rearme, guiada desde Europa y la OTAN, es indudablemente la duración de las acciones agresivas de la Federación Rusa, no solo en su invasión a Ucrania, sino también en respuesta a las operaciones híbridas que realiza sobre el continente, de diversas características y magnitudes. En el marco del flanco sur, menos comentado, la amenaza y los plazos de solución a los graves problemas son aún más amplios, y evidencian un componente de intervencionismo ruso, además de conflictos socioeconómicos.

En el corazón de este espacio nacional, el tamaño de la defensa de un país debe plantearse a través de su concepto de disuasión, que es el eje central de su doctrina para mantener la paz en la nación y evitar agresiones que representen sus riesgos y amenazas, ya que afectan a su Seguridad Nacional. La doctrina, aunque sea de forma esquemática, debe disiparse entre todos los componentes de la defensa nacional, incluyendo a estudiantes, universitarios y liderazgos.

En este contexto, y más allá de las circunstancias temporales de índole colectiva, un Estado debe diseñar su defensa para disuadir a los potenciales enemigos de incurrir en acciones hostiles; otros factores, como las coordenadas del país—económicas, geográficas, humanas—determinarán el «tamaño mínimo suficiente» de defensa que establezca la disuasión necesaria. Indudablemente, «los puntos críticos» o áreas donde pueden desencadenarse crisis periódicas o puntuales establecerán la importancia de cada Ejército y Armada.

En el caso de España, es vital recordar que se sitúa en una ubicación estratégica en el Estrecho de Gibraltar, por donde circula un inmenso tráfico marítimo que proviene del Mediterráneo y que seguramente se verá incrementado por rutas futuras hacia el Ártico.

Además, España avanza en la frontera avanzada de Europa, frente al Magreb y el Sahel, conocidos por su inestabilidad, particularmente debido a la contienda interminable entre Marruecos y Argelia, respecto a su frontera común y el contencioso de la descolonización del Sahara Occidental, que estuvo bajo dominio español.

El rearme de Marruecos y Argelia, sumado a la posición ya no tan neutral de España respecto al Sahara, ahora a favor del primero, aumenta la necesidad de un rearme hispano, tanto para reivindicar su soberanía como para disuadir a Marruecos ante cualquier tentación, tanto convencional como híbrida, sobre los territorios bajo soberanía española en el Norte de África y las Islas Canarias, así como los recursos en sus zonas económicas exclusivas.

La posible preferencia de Francia y Estados Unidos por Marruecos en estos conflictos con España, así como la alianza estratégico-industrial-militar que entabló Marruecos con Israel, constituyen un riesgo adicional que podría poner en duda la viabilidad de la defensa colectiva y ampliar la brecha técnica que separa a ambos países en el ámbito militar, disminuyendo la disuasión. Por ello, el tamaño de nuestra defensa, concebido en estos términos, debería ser prioritario sobre otros aspectos.

Por último, en el contexto nacional, y tomando en cuenta la definición clásica de la guerra como la continuación de la política por otros medios, un tamaño adecuado de defensa deberá tener en cuenta su uso como instrumento de apoyo a la política exterior de un país. Un esquema claro de defensa contribuirá también a fortalecer la necesaria acción diplomática, aunque en un segundo plano.

¿Es viable el modelo de defensa europeo?

Si España debe alinearse, como aliado, tanto con la OTAN como la UE, es fundamental analizar la viabilidad de sus respectivos modelos en la actual circunstancia europea. El modelo de la OTAN, conocido y consolidado, se basa en una fuerte participación de Estados Unidos, y en caso de que este se retire, será necesario reconstruir con aportes similares de Europa, de ahí la exigencia del 5% del nuevo Secretario General. La cuestión nuclear estratégica que proporciona Estados Unidos representa un desafío insalvable, aunque se puede mitigar con el concepto de Disuasión Mínima Suficiente (DMS) de la UE; de todos modos, Estados Unidos no abandonará la OTAN, como acaba de asegurar el Secretario de Estado estadounidense, solicitando «una mayor contribución de los países europeos, hasta el 5% incluso a expensas del gasto social».

En este sentido, el refuerzo de la UE en materia de defensa, considerando el «cierto alejamiento» estadounidense y la fragilidad de algunas de las decisiones del Presidente electo Trump respecto a Europa, implica un rearme de los ejércitos nacionales con capacidades que se expresan en el reciente Libro Blanco de la UE. No obstante, aunque esta alternativa sea una solución urgente, una Defensa Europea, a la vista de los resultados de evolución en las soluciones propuestas, generalmente bajo la dirección de Francia en las últimas décadas, parece escasa y potencialmente ineficaz.

Para que los europeos se involucren en la defensa de la Unión, es crucial definir los Intereses Vitales de la UE, aquellos cuya supresión implicaría el fin de Europa, y por supuesto, involucrar a todos en su defensa, misión indudablemente difícil con 27 miembros, pero imprescindible, pues un eventual conflicto armado no respetará el territorio de los más reacios. El ejemplo de las dos Guerras Mundiales del siglo XX es inequívoco.

Es necesario avanzar urgentemente hacia una Unión Política que permita que la Defensa sea «supranacional», al igual que lo son ahora otros aspectos importantes como la economía, la justicia o la moneda, con la salvedad de definir esos intereses vitales de manera clara, no como se ha hecho hasta ahora, de modo que interesen no solo a la colectividad, sino a cada país individualmente. La negativa de Francia a ratificar el proyecto de Constitución europea, que recibió un voto positivo de España, advierte sobre la dificultad de este proceso, aunque en aquel tiempo no había una presión rusa.

Una unión política de Europa es esencial para ser considerada por Rusia y ejercer una efectiva disuasión. La creación de un Mando Estratégico similar al SACEUR de la OTAN, actualmente bajo el mando de un general estadounidense, que proponga la Estrategia de Defensa Europea, sería fundamental para establecer un ejército europeo capaz de defender los intereses vitales de la UE. Un número determinado de Cuarteles Generales Operacionales permanentes, subordinados al anterior, facilitaría el despliegue europeo en diferentes focos de tensión y amenazas potenciales; a su vez, los Cuarteles Generales de Fuerzas europeas, combinados e integrados, conectarían las operaciones a niveles tácticos y operacionales.

Además, es imperativo contar con la disuasión nuclear, dado que la principal amenaza proviene de un país nuclear. Respecto a lo que existe, es necesario establecer y alcanzar el concepto de Disuasión Mínima Suficiente (DMS), que permita afrontar a un adversario como Rusia y desincentivar posibles ataques. Para tal fin, es vital que todos los europeos acepten un representante responsable de cualquier acción nuclear, pues no se puede expedir esta labor a un comité; posiblemente esto se realice mediante una elección de sufragio universal con una única circunscripción: Europa.

Este proceso, sin duda, puede resultar largo y costoso, y ha fracasado hasta ahora, incluso con su principal impulsor, Francia; pero es el único camino que permitirá que tanto Estados Unidos como la Federación Rusa consideren a la Unión Europea, que actualmente ha desaparecido de los escenarios estratégicos mundiales y regionales.

Conclusiones

Es fundamental recordar que la clave de este urgente rearme radica en la coordinación europea, con sistemas de armas que en algunos Ejércitos nacionales son déficits, pero son esenciales para la interacción en las misiones de combate, y que la Unión nunca ha poseído, particularmente aquellos que materializan el necesario mando y control de fuerzas diversas, incorporando lecciones aprendidas de las actuales confrontaciones y recogidas en el reciente Libro Blanco.

Es evidente la necesidad de establecer una industria común europea capaz de proveer a los ejércitos nacionales en una misión colectiva, donde las más preparadas tendrán una ventaja privilegiada en la encargatura de un mayor volumen de armamento, al menos a corto plazo, y esto debe ser parte de un proceso equilibrado que asegure un desarrollo armónico de todas las industrias de defensa nacionales.

El tamaño crítico de la defensa de España debe alcanzarse con el cabal desarrollo de su doctrina disuasoria, considerando este aspecto como prioridad absoluta frente a sus compromisos de defensa, que no están completamente garantizados por la defensa colectiva. La disuasión nacional frente a riesgos y amenazas directas, derivadas de su entorno geopolítico, debe ser una prioridad innegociable para España, especialmente en su enfoque hacia el sur.

El mero rearme de capacidades militares por parte de la UE no alcanza la contundencia de la reforma, que el Continente requiere de forma obligada, orientada hacia la supranacionalidad de la Defensa Europea, como paso esencial hacia la unión política. (Ricardo Martínez Isidoro, General de División (r), Presidente de AEME)